Servizio pubblico

1. Fondamento e giustificazioni del s.p. radiotelevisivo e sua evoluzione storica

La nozione di s.p. audiovisivo è soggetta a differenti interpretazioni, relativizzate al contesto storico, agli ordinamenti giuridici nazionali e alle maggioranze politiche prevalenti negli stessi sistemi. È infatti possibile affermare che, in generale, la configurazione di un s.p., nonostante un certo grado di omogeneità della nozione astratta, varia secondo le scelte dei legislatori nazionali, e l’interesse dello Stato nel settore radiotelevisivo, con la conseguente affermazione di un modello pubblico di gestione dei media elettronici, trae una sua giustificazione nella evoluzione storica dello stesso settore.
Fin dagli atti esecutivi degli obblighi internazionali derivanti dalle Conferenze di Berlino (1903 e 1906) – tenute per fornire in sede internazionale una soluzione alle istanze di unificazione della disciplina delle telecomunicazioni sollecitate dalla comparsa del medium radiofonico – è infatti possibile rilevare l’affermazione di una preminenza dell’interesse pubblico sulle nuove tecnologie di comunicazione: in origine, la riserva statale della attività era motivata da considerazioni di carattere economico (gli elevati costi di esercizio, che avrebbero costituito ostacolo alla gestione privata del servizio); successivamente, venne attribuito alla diffusione radiofonica il carattere di pubblico servizio, tale da giustificare la avocazione allo Stato della attività di gestione, ulteriormente legittimata, in epoca fascista, dalle esigenze propagandistiche del regime.
L’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, che aveva alimentato l’aspettativa di una diversa impostazione, non comportò, invece, novità sotto tale specifico aspetto: cosicché accanto alla radio, anche il mezzo televisivo, successivamente introdotto, venne assoggettato alla gestione pubblica mediante conferimento della concessione a una società a prevalente partecipazione pubblica, modello legittimato in seguito dalla giurisprudenza della Corte costituzionale per la rilevanza del servizio nei confronti della collettività.
In tale sistema, dunque, il principio del concorso pluralista dei soggetti pubblici e privati nell’attività audiovisiva è stato introdotto con notevole ritardo rispetto allo sviluppo concreto – e selvaggio, in quanto realizzato in assenza assoluta di disciplina normativa – del paesaggio audiovisivo. Prima della legge 6 agosto 1990, n. 223 (la cosiddetta "legge Mammì"), il monopolio pubblico del servizio radiotelevisivo ha influenzato l’evoluzione legislativa in maniera del tutto peculiare, insieme alle numerose sentenze della Corte costituzionale che hanno contrassegnato il dibattito dottrinale; e il passaggio dal monopolio al pluralismo si è realizzato attraverso lo sviluppo di una emittenza originariamente locale, quindi estesa all’ambito nazionale.
Per quanto si riferisce al dibattito dottrinale, è sufficiente ricordare che i detrattori del monopolio pubblico escludevano che i fini di informazione, cultura e intrattenimento perseguiti dai media radiotelevisivi potessero essere assimilati alle finalità istituzionali dello Stato. In tale prospettiva, si tendeva a sottolineare il carattere facoltativo del s.p. di diffusione radiotelevisiva: nel senso che la natura pubblica dell’informazione, di per sé, non avrebbe comportato la necessità della organizzazione di un s.p. radiotelevisivo; viceversa, ove lo Stato avesse deciso di utilizzare la sua facoltà di organizzare un tale servizio, allora sarebbe stato assoggettato all’obbligo di soddisfare l’interesse comune della collettività a essere informata.
Nondimeno, ancora nel 1981, la Corte costituzionale (sent. n. 148) giustificava il monopolio pubblico di diffusione in ambito nazionale con la motivazione della potenza di penetrazione del mezzo radiotelevisivo nel tessuto sociale, e dunque del suo potere di influenza sulla opinione pubblica. Ma l’esigenza di pluralismo e la diffusione crescente dei media audiovisivi rendevano indispensabile una estensione delle possibilità di espressione, sia in termini di numero di voci (pluralismo ‘esterno’), sia attraverso l’attribuzione al Parlamento di una funzione di garanzia sul rispetto del pluralismo ‘interno’ al s.p.
A tale specifico proposito, nella prima sentenza della Corte costituzionale concernente la riserva statale sulla attività di radiodiffusione circolare (n. 59/1960), la legittimità del regime di monopolio pubblico era stata subordinata all’obbligo per lo Stato di assicurare – in condizioni di imparzialità e obiettività – la possibilità di far fruire del s.p. radiotelevisivo tutti quelli che volessero utilizzarlo come mezzo di espressione. La conseguenza diretta di tale affermazione era stata la creazione di apposite trasmissioni di presenza ‘istituzionale’ delle forze politiche rappresentate in Parlamento (Accesso). Ma la vera ‘apertura’ del settore radiotelevisivo al Parlamento discende dalla sentenza n. 225/1974, che fa parte di un insieme di decisioni che intaccarono il monopolio pubblico, permettendo la ritrasmissione dei segnali delle emittenti straniere e la distribuzione via cavo in ambito locale. Tale sentenza, inoltre, richiese per la gestione del s.p. un trasferimento della funzione di controllo sul servizio radiotelevisivo dal potere esecutivo al potere legislativo.
Per conciliare l’ostacolo tecnico posto a giustificazione del monopolio (la scarsità di frequenze hertziane) con le esigenze di pluralismo, si realizzò in tal modo un modello normativo di gestione pubblica del medium radiotelevisivo, legato alle sue caratteristiche di s.p. Il legislatore italiano, con la legge n. 103 del 14 aprile 1975, tende così a stabilire una relazione tra il Governo e il Parlamento, tra le strutture del servizio radiotelevisivo e le autonomie locali, e ad accentuare la partecipazione dei gruppi sociali a tale servizio.
In tale periodo, tuttavia, è rilevabile in Europa una tendenza alla liberalizzazione, ossia alla apertura legislativa del mercato radiotelevisivo ai privati: risalgono all’inizio degli anni Ottanta, infatti, i principali provvedimenti normativi di superamento del monopolio pubblico (sono del 1982 le relative leggi in Francia e in Germania) o di consolidamento della preesistente presenza, a vario titolo, di soggetti privati (il Broadcasting Act 1981 britannico). Viceversa, simile tendenza sul piano normativo non risulta riscontrabile in Italia, dove appare evidente lo scarto tra la realtà quotidiana della radio e della televisione (che vede affermarsi in ambito locale, e anche nazionale, attraverso l’interconnessione degli impianti di diffusione locale, un vero e proprio polo privato) e una legislazione ancora incentrata sul monopolio, secondo la quale la crescita culturale e democratica dei cittadini può essere garantita esclusivamente attraverso una gestione pubblica del servizio.
L’intervento giudiziario contro l’espansione delle reti locali verso una copertura del territorio nazionale costringerà, tuttavia, il Governo ad adottare nel 1985, in via di urgenza per mancanza di un accordo tra le forze politiche che consentisse l’adozione di una legge ordinaria, una disciplina transitoria e parziale "fino alla approvazione della legge generale sul sistema radiotelevisivo" (decreto legge n. 807/1984, convertito con legge n. 10/1985).
Così la Corte costituzionale, dietro la riserva di una legislazione disciplinante definitivamente il sistema radiotelevisivo misto, sancirà nel 1988 (sentenza n. 826) il principio in base al quale la funzione specifica del servizio pubblico radiotelevisivo è di dare parola – attraverso una informazione completa, obiettiva, imparziale e equilibrata nelle sue diverse forme di espressione – al maggior numero di opinioni, tendenze, correnti ideologiche partecipanti allo sviluppo sociale e culturale dello Stato, secondo i criteri del pluralismo.

2. Il s.p. nella disciplina vigente

Sarà tuttavia necessario aspettare il 1990 per veder adottato il modello legislativo di convivenza fra s.p. e polo privato, un sistema in cui il ruolo dello Stato dovrebbe limitarsi a una funzione di controllo di un mercato del tutto singolare, e alla regolazione di una attività di informazione esercitata da una pluralità di soggetti secondo una serie di principi comuni, sanciti in considerazione della funzione sociale della comunicazione radiotelevisiva. In realtà, il principio di pluralismo, introdotto dalla legge 6 agosto 1990, n. 223, riduce solo in parte la priorità accordata alla società di interesse nazionale concessionaria del s.p. La scelta di un sistema concessorio per l’esercizio dell’attività di diffusione radiotelevisiva, la cui legittimità costituzionale è stata confermata dalla Corte costituzionale nel 1993 (sent. n. 112/1993), mostra chiaramente la persistenza di una concezione della diffusione dei programmi come s.p. di interesse generale, e di ciò si trae conferma dagli artt. 1 e 2 L. 223, là dove si afferma in primo luogo che l’attività di radiodiffusione "ha carattere di preminente interesse generale", e di conseguenza che essa, pur nel concorso di soggetti pubblici e privati, è esercitata dalla società concessionaria del s.p., ai sensi della legge 103/1975, e può essere esercitata, previo rilascio di apposita concessione, dai soggetti privati.
La legge di disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, tuttavia, pur attribuendo priorità al s.p., non ne fornisce una definizione, ma si limita a confermare la validità della precedente disciplina, nelle parti conciliabili con l’abolizione del monopolio pubblico sulla radiodiffusione, a stabilire (art. 24) che la concessionaria pubblica può esercire tre reti televisive e tre reti radiofoniche, più una ulteriore rete di servizio dedicata ai lavori parlamentari (a tutt’oggi mai attivata), e ad assoggettare la concessionaria pubblica alle disposizioni comuni anche agli altri concessionari, relativamente al contenuto delle trasmissioni, in ciò non fornendo alcun elemento di distinzione che consenta di individuare lo specifico del s.p.
Si deve allora ritenere che, pur nel mutato panorama audiovisivo aperto ormai al principio del ‘pluralismo esterno’, inteso come pluralità di voci, la persistenza di un s.p. debba essere ricondotta alla garanzia dell’interesse, costituzionalmente tutelato, alla obiettività dell’informazione: la funzione dell’emittente pubblica, in tale prospettiva, sarebbe allora quella di fornire a tutti i cittadini, sull’intero territorio, la possibilità di ottenere un’informazione completa, obiettiva e imparziale.
Più specificamente, tale funzione potrebbe essere ravvisabile nella fornitura di informazioni che esulino dalla logica strettamente commerciale – ossia riconducibile a interessi di ordine imprenditoriale, finanziario, pubblicitario, di immagine, di audience – propria della emittenza privata: in altri termini, un’attività di informazione di servizio. La qualificazione di una simile informazione di servizio si ricollega a una varietà di circostanze, oggettive o soggettive: situazioni di emergenza che richiedano tempestività di diffusione; la destinazione dei programmi a ‘fasce di utenza debole’, o che richiedano tecniche differenziate di comunicazione; ancora, una serie di informazioni specializzate per oggetto.
Nella legge n. 223/1990, come accennato, non si riscontrano disposizioni del genere, salvo l’obbligo – sancito dall’art. 9, co. 2 – di trasmettere i messaggi di utilità sociale o di interesse delle pubbliche amministrazioni determinati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Più proficua è, invece, l’analisi della convenzione tra il Ministero delle Poste e la Rai, approvata con D.P.R. 28 marzo 1994, e del contratto di servizio, che costituisce l’articolazione concreta degli obblighi derivanti dalla convenzione (analogamente a quanto avviene in Francia con i cahiers des missions et des charges), approvato con D.P.R. 4 aprile 1996.
In via generale, il connotato qualificante del s.p. radiotelevisivo risulta essere la priorità attribuita ai servizi di informazione, ispirati rigorosamente a principi di imparzialità, obiettività e completezza (art. 1 convenzione) e articolati in maniera da rappresentare nella misura più ampia possibile, nel quadro degli indirizzi impartiti dalla Commissione parlamentare di vigilanza, le "istanze politiche, sociali e culturali presenti, a livello nazionale e locale, nel Paese" (art. 1 contratto di servizio). Nella pratica, ravvisandosi lo specifico del s.p. nei vincoli di prestare più attenzione ai temi di carattere artistico-culturale, di garantire nell’informazione un maggiore pluralismo, viene sancito l’obbligo di destinare una quota maggioritaria (il 62% della programmazione annuale) all’informazione generale, tematica e istituzionale, nonché a programmi educativi, culturali e sportivi (art. 2 contratto di servizio), e la concessionaria del s.p. risulta altresì impegnata ad assumere iniziative di valorizzazione delle diverse realtà sociali e culturali, anche attraverso la stipulazione di apposite convenzione con le amministrazioni locali (art. 4 contratto di servizio).
A proposito dell’informazione di servizio, il solo richiamo esplicito è rappresentato dalle informazioni sulla viabilità, che costituiscono un obbligo ai sensi dell’art. 8, co. 5, della convenzione; viceversa, è interessante rilevare una compiuta previsione della articolazione dei programmi destinati alle c.d. fasce deboli dell’utenza.
In primo luogo, è opportuno rilevare l’impegno della concessionaria pubblica a realizzare linee di programmazione destinate ai minori e ai soggetti in età evolutiva, che tengano conto della loro particolare sensibilità e delle esigenze anche in ordine alla trasmissione di messaggi pubblicitari (artt. 11 convenzione, e 3 contratto di servizio).
In secondo luogo, ma non secondariamente, la concessionaria è tenuta all’impiego e alla sperimentazione, onde favorire lo sviluppo di nuove tecnologie, di sistemi di diffusione che consentano la fruizione dei programmi da parte dei portatori di handicap (artt. 8, co. 6, convenzione; e 3 contratto di servizio): il che comporta, oltre a una riserva della quota di programmazione educativa, anche l’impegno alla adozione dei linguaggi dei segni per sordomuti, della sottotitolazione attraverso il televideo, del telesoftware e del servizio di commento in voce per i non vedenti.
Più in generale, poi, la concessionaria si impegna alla adozione di regole deontologiche per la tutela della riservatezza e della dignità delle persone, oltre a essere obbligata al rispetto delle norme generali sulla erogazione dei s.p. e in primo luogo alla verifica della qualità del servizio e del gradimento dello stesso da parte degli utenti.

3. Canone e pubblicità

Una ulteriore norma della legge n. 223/1990, specificamente dettata per il s.p. radiotelevisivo, è quella (art. 8, co. 6) che stabilisce dei limiti più ristretti per la diffusione dei messaggi pubblicitari da parte della Rai (Affollamento): il 4% settimanale, il 12% orario (a fronte di un limite, posto per i privati, fino al 20%). Tale norma è, tuttavia, da porre in relazione con la circostanza che la concessionaria del s.p. radiotelevisivo è alimentata da due fonti diverse di finanziamento (art. 15 l. 103/1975), il canone e la pubblicità, che non sono tuttavia collocabili su un piano di parità, in quanto se il canone costituisce da sempre la fonte principale di finanziamento, la pubblicità commerciale è considerata fonte accessoria (art. 8, co. 16, l. 223/1990). In tale schema, il finanziamento da canone costituisce una sorta di ‘corrispettivo’ che lo Stato versa alla concessionaria pubblica per l’adempimento dei compiti, propri del s.p., determinati dalla convenzione.
La compresenza di canone e pubblicità viene dai detrattori del s.p. radiotelevisivo considerata come sintomatica di una sproporzione a vantaggio del s.p., che in tal modo, oltre a fruire di una entrata garantita (il canone), occuperebbe anche il mercato pubblicitario, costituendo fattore di alterazione della libera concorrenza. Tuttavia, il solo esempio di s.p. privo di pubblicità è rappresentato dalla BBC inglese, mentre tutti gli altri s.p. europei vedono, sul piano delle risorse finanziarie, il concorso di canone (o similari) e pubblicità; inoltre, in linea di principio tale compresenza dovrebbe trovare giustificazione in una destinazione dell’investimento pubblicitario a incentivo, e non come strumento di concorrenza, della realizzazione da parte dell’emittente pubblica di programmi che, sebbene integrativi rispetto agli scopi istituzionali del s.p., non vengano meno alla funzione istituzionale dei media, che è quella di fornire informazioni rilevanti per la collettività degli utenti.

4. Gestione e controllo del s.p. radiotelevisivo

Resta, infine, da accennare agli organi di gestione del s.p. radiotelevisivo, le cui vicende sono strettamente legate alla evoluzione dell’intero settore, e in particolare alla progressiva erosione del monopolio pubblico e del principio di controllo parlamentare sul servizio.
Al momento attuale, è possibile distinguere due piani: quello di gestione propriamente imprenditoriale, affidato al Consiglio di amministrazione, di derivazione parlamentare e non nominato dall’azionista di maggioranza della società Rai, il quale invece nomina il direttore generale; e quello di vigilanza e di indirizzo più propriamente politico, affidato alla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza sui servizi radiotelevisivi, in attuazione delle indicazioni della Corte costituzionale relative alla rilevanza politica della attività di diffusione radiotelevisiva.
I rapporti tra i due piani, quello gestionale e quello politico, sono stati ridisegnati dal D.L. 23 ottobre 1996, n. 545, convertito con l. 23 dicembre 1996, n. 650, il quale, ancora rinviando alla entrata in vigore di una nuova disciplina del s.p. radiotelevisivo, ha confermato che la composizione e i criteri di nomina del Consiglio di amministrazione della società concessionaria del s.p. radiotelevisivo, nel numero di cinque membri nominati con determinazione adottata d’intesa dai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, per la durata in carica per non più di due esercizi sociali.
Un primo intervento, che torna a sovrapporre il piano gestionale con quello politico, ha previsto la possibilità di revoca dai Presidenti delle Camere su proposta adottata a maggioranza di due terzi dei componenti la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Inoltre, si prevede che il Consiglio di amministrazione informi la Commissione di vigilanza sullo stato di realizzazione del piano editoriale, che costituisce il programma di azione gestionale dell’azienda; e viceversa, la Commissione di vigilanza può, previa delibera a maggioranza assoluta dei componenti, avanzare motivate proposte al consiglio di amministrazione in relazione "al rispetto delle linee e degli obiettivi contenuti nel piano editoriale, nonché all’adeguamento del piano stesso da parte delle reti e testate".
Con tale ultimo intervento si è, dunque, riportata nell’ambito del controllo esercitato dalla Commissione parlamentare una quota di attività non propriamente afferente ai profili ‘politici’ del s.p. radiotelevisivo, ma piuttosto relativa all’aspetto gestionale, in attesa della riforma generale del settore: la quale, prima di definire gli ambiti della gestione e della vigilanza, dovrà in qualche modo ridefinire la natura e il ruolo del s.p., anche in considerazione della necessità di dare adempimento al risultato di un referendum abrogativo, che ha sancito la possibilità che il s.p.sia esercitato da una società almeno in parte privatizzata.