Sistema della comunicazione

1. Premessa

La comunicazione di massa e i mezzi che la veicolano sono una realtà multiforme, rappresentando al contempo un redditizio settore industriale, un universo simbolico oggetto di consumo individuale e collettivo, una realtà tecnologica in costante evoluzione, un terreno di scontro politico, oltre a costituire un sistema di mediazione culturale e di aggregazione sociale e una maniera di passare il tempo.
Di fronte a una simile complessità, l’analisi dei singoli mezzi riveste efficacia e valore relativi, in quanto risulta ormai acquisita a ogni livello la consapevolezza che i mass media, nelle società contemporanee sviluppate, sono parte di un unico sistema comunicativo sempre più integrato e complesso, cui essi contribuiscono secondo le proprie specificità a condizione che sia garantita la loro peculiare funzione, di strumenti di comunicazione e partecipazione sociale, e non siano viceversa ridotti a mezzi di manipolazione dell’opinione pubblica ovvero a occasione di semplice evasione.
Per quanto rilevato, si rende possibile l’affermazione secondo la quale l’ordinamento dell’informazione, e più in generale del sistema comunicativo, è il più importante ordinamento di settore attualmente esistente. La comunicazione sociale, infatti, interessa la totalità degli individui, costituendo espressione della personalità individuale; essa trae conseguentemente tutela giuridica dalla garanzia costituzionale dei diritti di libertà, e ciò permea sia la disciplina normativa di ogni settore in cui essa si articola, sia le strutture organizzative e operative attraverso cui essa si realizza.
La comunicazione, infatti, identifica l’attuale fase della civiltà sociale, definita come società dell’informazione: ovvio, dunque, che là dove l’informazione influenza la dimensione individuale e la convivenza sociale, il diritto di informazione, inteso nel più ampio e comprensivo senso del termine, assurga a valore primario garantito dalla Costituzione dello Stato e dalle carte universali dei diritti. La conseguenza logica è che ogni articolazione dell’attività comunicativa forma oggetto di garanzia giuridica. L’informazione, come dato di base del processo comunicativo, è – deve essere – patrimonio acquisibile da ciascun individuo attraverso la comunicazione; e i mezzi che la rendono concretamente disponibile costituiscono una risorsa che appartiene potenzialmente alla collettività sociale. Essa costituisce una risorsa in continuo sviluppo, alla quale si applicano le sperimentazioni e i risultati della scienza e della tecnologia; i mezzi che la trasmettono sono anche notevolmente differenziati, da quelli tradizionali a quelli più innovativi, in un contesto in cui è sempre più frequente il collegamento, la sinergia, la multimedialità, in una infinita serie di combinazioni e relazioni.
Di fronte a tale potenziale diversificazione, almeno finché la comunicazione di massa è rimasta tale, resta ferma soltanto l’unicità del riferimento costituzionale alla libertà di manifestazione del pensiero, mentre è derivata una diversificazione degli assetti giuridici di disciplina dei singoli mezzi.
Se però la menzionata unicità del riferimento costituzionale è valida per la stampa e per i mezzi elettronici di comunicazione propriamente sociale, non può affermarsi altrettanto per quella che potrebbe oggi definirsi comunicazione individuale socializzata, il cui più evidente esempio è rappresentato dalla rete telematica Internet, ma che annovera anche le nuove evoluzioni televisive a richiesta, come pay-per-view, near video on demand e video on demand. In tali casi, almeno fino al momento attuale, si tratta ancora di ipotesi di comunicazioni inter-individuali, più che sociali; anche se l’evoluzione multimediale delle tecnologie spinge sempre più in direzione di una sovrapposizione delle due nozioni, spostando il centro dell’attenzione ‘sociale’, più che sul contenuto, sull’uso del mezzo.
Tornando, però, alla comunicazione di massa propriamente detta, va rilevato come le singole normative mediali risultino tutte informate all’obiettivo di assicurare effettività e concretezza del diritto di e alla informazione, la sua più estesa fruibilità e l’accessibilità da parte di tutti (Diritto e comunicazione; Accesso). Infatti, la pluralità delle ‘voci’ e la sua incentivazione, nel rigoroso rispetto dei valori dell’esistenza e della convivenza è l’imperativo dominante nel settore dell’informazione e il bene oggetto di garanzia da parte dell’ordinamento giuridico.
In assenza di pluralismo, infatti, l’informazione facilmente degenera e diventa strumento di potere, trasformandosi in disinformazione o deformazione. Questo il motivo per cui l’ordinamento del sistema della comunicazione e la sua effettività rivestono un ruolo essenziale nel contesto delle norme fondamentali dell’ordinamento giuridico, quelle che assicurano la convivenza nella libertà, nell’eguaglianza e nella giustizia.
L’ordinamento italiano del sistema della comunicazione, oltre al nucleo fondamentale rappresentato dall’art. 21 della Costituzione a garanzia della libertà di manifestazione del pensiero, risulta costituito dalla legge sulla stampa, da quella sulla professione giornalistica, da quella sull’editoria e dal complesso di regole relative alla attività di diffusione radiotelevisiva. E tutti gli istituti che compongono il quadro del sistema comunicativo italiano sono riconducibili, oltre che al citato art. 21, ai principi costituzionali relativi alla libertà di iniziativa economica, a quella dell’arte e della scienza, ai diritti di partecipazione, al più generale principio di eguaglianza.

2. I mezzi

2.1. La stampa.
Volendo iniziare la pur breve analisi del sistema dai singoli mezzi che lo compongono, si rileva una priorità storica detenuta dalla stampa, che – secondo il disposto dell’art. 21 della Costituzione – è libera da autorizzazioni o censure. Ciò significa che, in un contesto normativo basato sul principio della libertà di stampa, l’informazione stampata non può essere controllata nel suo contenuto, fatta salva la tutela del buon costume.
La legge sulla stampa n. 47 dell’8 febbraio 1948, che costituisce la prima normativa organica della stampa nella Repubblica italiana e fu elaborata dalla stessa Assemblea costituente sulla base dei principi di libertà di informazione sanciti nel citato art. 21, fu infatti intesa come strumento non di limitazione ma di garanzia della libertà di espressione a mezzo della stampa, contenendo norme e prescrizioni intese a rendere effettiva tale libertà, nonché a stabilire i limiti a tale libertà, in presenza di preminenti interessi pubblici, mediante la previsione dei reati di stampa e a mezzo stampa.
Su tale versante, oltre alla predisposizione di strumenti di sanzione come la riparazione pecuniaria per il caso di diffamazione a mezzo stampa, la legge include fattispecie penali apposite a tutela dei sentimenti morali e dell’infanzia e dell’adolescenza, con l’estensione alla stampa periodica delle pene previste per il reato di pubblicazioni e spettacoli osceni.
Per quanto invece concerne le disposizioni positive, la legge contiene la definizione dell’impresa ‘di stampa’ e dei suoi segni di identificazione (l’indicazione dei responsabili e la registrazione presso la cancelleria del Tribunale), che insieme alla previsione di un direttore responsabile sono intesi a rendere effettivo l’esercizio della libertà di stampa e del diritto di cronaca giornalistica e a contemperarlo con le esigenze dei singoli cittadini, tutelate anche dalla introduzione di un apposito strumento di correzione delle informazioni, la rettifica.

2.2. La radiotelevisione.
I mezzi elettronici di comunicazione sociale, quali la radio e la televisione, si configurano in maniera leggermente diversa dalla stampa, per la circostanza di una loro più capillare diffusione e per la diversa modalità di fruizione, che si caratterizza per una più accentuata passività del ricettore della comunicazione, oltre a presentare contenuti non più esclusivamente informativi, ma anche fortemente commerciali e di intrattenimento.
La diversità di configurazione si riflette inevitabilmente sulla disciplina giuridica dei mezzi, anche in considerazione del fatto che mentre per la stampa non sussiste in linea teorica alcun limite numerico alla proliferazione delle pubblicazioni, per i mezzi elettronici veicolati dalle onde hertziane esistono limiti fisiologici, determinati dalla circostanza che l’etere è ripartito in frequenze e queste non sono illimitate.
Pertanto, un primo punto nodale della disciplina giuridica del mezzo è costituito dalla conciliazione delle esigenze di pluralismo dei mezzi, per soddisfare il diritto di informare e di essere informati, con la scarsità materiale di risorse di trasmissione. Tale conciliazione, che in una prima fase della storia del mezzo radiotelevisivo aveva generato il monopolio pubblico del servizio di trasmissione, in un contesto attuale di coesistenza di un servizio pubblico e di soggetti privati nell’esercizio dell’attività radiotelevisiva si realizza attraverso una ripartizione delle frequenze disponibili attraverso un procedimento e dei criteri puntualmente disciplinati dalla legge sul sistema radiotelevisivo pubblico e privato (la n. 223/90, cosiddetta "legge Mammì", successivamente modificata e integrata), poi modificati dalla legge istitutiva dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (legge n. 249/97).
La limitatezza delle ‘voci’ nel settore radiotelevisivo comporta anche che sia disciplinato non soltanto il mezzo (individuabilità dei titolari, rispetto delle norme in materia di registrazione dei notiziari), ma anche il contenuto: infatti, l’esercizio dell’attività di radiodiffusione sonora e televisiva costituisce ancora un servizio di interesse pubblico, per cui la libertà assoluta di espressione attraverso il mezzo deve conciliarsi con gli obblighi connessi a tale servizio. Ciò spiega come mai il titolare di una concessione radiotelevisiva sia soggetto all’obbligo di mandare in onda notiziari di informazione, di trasmettere per un minimo di ore al giorno e alla settimana, e debba rispettare dei limiti di durata nella messa in onda di pubblicità, sponsorizzazioni, televendite. Si tratta, infatti, di disposizioni volte a garantire i destinatari del servizio, ossia i titolari del diritto all’informazione radiotelevisiva.
Va comunque tenuto presente che l’evoluzione tecnologica, molto più che per quanto avviene con la stampa, sta relativizzando anche l’affermazione di una scarsità fisica delle risorse naturali (le radiofrequenze) finalizzate alla trasmissione: con l’introduzione del linguaggio digitale e lo sviluppo della trasmissione via satellite e della diffusione via cavo, oltre che con le applicazioni telematiche che consentono di instradare trasmissioni radiotelevisive nella rete Internet, anche la disciplina dei mezzi radiofonico e televisivo subirà adeguamenti, che dovranno tenere inevitabilmente conto della progressiva individualizzazione, come portato della interattività, di una comunicazione che in precedenza era esclusivamente sociale.

3. I soggetti

Il sistema comunicativo, oltre che nella prospettiva dei mezzi quali vettori dell’informazione, può – deve, per il suo essere esplicazione di una libertà costituzionalmente tutelata – essere riguardato sotto il profilo delle risorse umane che vi sono impegnate, gli operatori, gli imprenditori, gli uffici pubblici posti a presidio dell’applicazione delle varie disposizioni normative.

3.1. Gli operatori dell’informazione.
L’attività professionale di comunicazione si caratterizza, rispetto a tutte le altre attività lavorative, per la circostanza di avere per contenuto e oggetto, prima dell’applicazione concreta di specifiche competenze professionali, l’esercizio di una libertà costituzionalmente garantita, il diritto di cronaca come specie della più ampia libertà di manifestazione del pensiero.
Tale considerazione, e la conseguente priorità della funzione pubblica svolta dall’informazione giornalistica, hanno spinto il legislatore, nel 1963, a professionalizzare l’attività di giornalismo, prevedendo qualificazione professionale e controllo deontologico attraverso l’istituzione dell’ Ordine dei giornalisti e l’introduzione di una apposita disciplina per l’accesso alla professione (legge n. 69 del 1963).
Pertanto, l’operatore professionale della comunicazione nell’esercizio della sua attività risulta soggetto, oltre che alla tutela contrattuale e ai connessi diritti sindacali, anche a una ulteriore disciplina, intesa a proteggere l’interesse pubblico connesso alla informazione, che si esplica attraverso una valutazione del comportamento professionale e la sua aderenza ai principi di deontologia, stabiliti in una norma della legge professionale (art. 21, l. 69/63) e interpretati dall’Ordine dei giornalisti nella sua funzione di tutore della dignità professionale della categoria.

3.2. Gli imprenditori dell’informazione.
Passando al profilo ‘imprenditoriale’ dell’attività di informazione, è opportuno precisare che l’ordinamento costituzionale italiano ricollega tale aspetto da un lato al principio generale della libertà di espressione, e d’altro lato alle norme che sanciscono i principi di libertà economica e della concorrenza.
L’impresa di informazione, infatti, pur appartenendo a pieno titolo al settore produttivo, denuncia profili di netta peculiarità: l’informazione, infatti, si configura sotto tutti gli aspetti come un servizio pubblico essenziale, in quanto finalizzato alla crescita di una coscienza civile intesa come fondamento della società democratica. E la tutela del recettore della comunicazione e della informazione, accanto agli operatori della comunicazione e agli imprenditori, costituisce condizione preliminare di un equilibrato esercizio dell’attività.
Tali dati costituiscono il presupposto, sociale e giuridico-costituzionale, di interventi legislativi volti da un lato a garantire il diritto alla informazione, dall’altro a regolamentare il particolare mercato in cui operano, con criteri economico-commerciali, le imprese produttrici del bene-informazione. Tali interventi legislativi si differenziano, come è ovvio, per tipologia di mezzo comunicativo (a stampa, radiotelevisivo), ma sono accomunati dalla medesima finalità, di garantire il diritto di e alla informazione attraverso la tutela degli operatori della comunicazione e la predisposizione di misure contro operazioni capitalistico-finanziarie di concentrazione, costituenti fattori di pressione e alterazione della pubblica opinione.
Così, pur nella diversificazione delle misure concrete a seconda dei vari media, l’impresa di informazione è assoggettata al divieto di concentrazioni e al principio di trasparenza finanziaria e degli assetti proprietari: a sottolineare come la garanzia della libertà di impresa, quale valore costituzionale tutelato, non può comunque far premio sul pluralismo informativo, come mezzo di realizzazione concreta del diritto di e alla informazione sancito dall’art. 21 della Costituzione.

3.3. Le autorità pubbliche.
Proprio a garanzia del pluralismo dell’informazione, varie norme di legge hanno individuato soggetti pubblici preposti al ‘governo’ dei diversi aspetti dell’attività comunicativa.
La presenza di pubbliche autorità in tale ambito, più che costituire un’ingerenza nell’esercizio della libertà di espressione, vuol significare la particolare considerazione attribuita alle attività che ne sono l’esplicazione. Per questo la forma organizzativa più diffusa – fatta eccezione per il Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che è l’ufficio del potere esecutivo competente per le problematiche dell’informazione – è quella dell’autorità indipendente. Ne costituisce esempio più recente e tipico l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che cumula competenze tecniche (condivise con il Ministero per le Comunicazioni) e amministrative nel disegno unificante della ‘garanzia’ dei valori preposti all’attività di comunicazione, sociale e individuale. (Comunicazione di massa; Economia dei media;Mass media;Mediaset;Politica e informazione;Servizio pubblico;Teorie normative)