Emittenza

1. L’e. radiotelevisiva in prospettiva storica

Il rilievo del termine e., nel sistema italiano della comunicazione sociale e nella prospettiva della sua evoluzione storica, non si limita al suo stretto significato comprensivo dell’attività di comunicazione attraverso il medium radiotelevisivo e dei soggetti che la esercitano: esso, infatti, non può prescindere dal contesto storico che ha visto l’ingresso dei privati in tale attività e il progressivo smantellamento del monopolio pubblico della radiodiffusione anche attraverso l’opera della giurisprudenza della Corte costituzionale, per giungere alla disciplina del sistema radiotelevisivo misto, ossia ‘pubblico e privato’.
Fino al 1974, infatti, la limitatezza dell’etere quale spazio di trasmissione delle onde hertziane veicolo delle trasmissioni radiotelevisive, oltre all’interesse pubblico della radiodiffusione sonora e televisiva, aveva costituito il fondamento della riserva statale (monopolio) per l’esercizio dell’attività: tuttavia, i progressi tecnologici resero possibile ai privati l’avvio di esperimenti di diffusione via cavo prima, di trasmissioni via etere poi, immediatamente sanzionati in base alla normativa tecnica contenuta nel testo unico delle norme in materia postale e di telecomunicazioni.
Ma nonostante la repressione penale conseguente alla violazione di norme in vigore, l’iniziativa di quei pionieri pose definitivamente il problema della compatibilità del monopolio pubblico del servizio radiotelevisivo con le garanzie costituzionali della libertà di espressione in qualsiasi forma e con qualsiasi mezzo (art. 21 Cost.): fu così che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 225/1974, impose al legislatore una trasformazione del servizio pubblico radiotelevisivo, intesa a garantire all’interno di questo il rispetto del pluralismo (che si qualificava come interno alla stessa concessionaria pubblica, non potendo le limitazioni tecniche dello spazio di trasmissione consentire il pluralismo esterno, inteso come pluralità di soggetti emittenti).
L’iniziativa isolata e provocatoria delle prime trasmissioni scatenò una serie di reazioni emulative: sorsero e si diffusero rapidamente – dati la minore complessità tecnologica e i più accessibili costi del medium radiofonico – centinaia di radio locali (allora definite ‘radio libere’); iniziarono a trasmettere in ambito locale anche emittenti televisive, nonostante richiedessero investimenti più cospicui: e l’evidenza delle possibilità offerte dalla tecnologia condusse la Corte costituzionale (sentenza n. 202/1976) ad ammettere che le limitazioni tecniche giustificative del monopolio pubblico non fossero più operanti nelle trasmissioni su scala locale, che pertanto risultavano pienamente legittime e richiedevano, dunque, una disciplina da parte del legislatore. Restava peraltro confermata la riserva statale per le trasmissioni su scala nazionale, vietate ai privati anche per interconnessione: in tal caso, infatti, persistevano le motivazioni relative alla esiguità di frequenze (teoria della cosiddetta physical scarcity), all’entità degli investimenti richiesti e all’assenza di una disciplina normativa, per le quali l’apertura di una simile attività ai privati non avrebbe condotto a un reale pluralismo, ma a situazioni necessariamente oligopolistiche (cfr. C. Cost., sent. n. 148/1981).
Il legislatore, tuttavia, non appariva in grado di conciliare i contrastanti interessi del settore adottando una disciplina normativa dell’e. privata, che nel frattempo, e in regime di assoluta assenza di regole, aveva superato gli angusti limiti del locale, espandendosi su scala nazionale per interconnessione cosidetta funzionale: senza impegnare le risorse tecniche, e i conseguenti investimenti economici, necessari alla installazione di impianti per la diffusione del segnale sul territorio, i programmi televisivi, preregistrati, venivano recapitati a emittenti locali, distribuite su tutto il territorio nazionale e aderenti a un medesimo network, che li trasmettevano alla stessa ora.
Sotto altro profilo, poi, la canalizzazione di una quota crescente di risorse pubblicitarie aveva trasferito l’attenzione dei grandi gruppi industriali e finanziari sul mezzo radiotelevisivo: il mercato in crescita e senza vincoli – salvi estemporanei interventi dell’autorità giudiziaria intesi a ripristinare l’ordine violato delle telecomunicazioni – segnava ormai di fatto la presenza dei soggetti privati nell’esercizio dell’attività radiotelevisiva.
Tale presenza fu garantita prima attraverso il decreto legge n. 807/1984 (convertito con legge n. 10/1985), adottato d’urgenza, in attesa di un assetto definitivo del sistema misto radiotelevisivo, onde evitare i continui interventi giudiziari di oscuramento delle emittenti che, interconnettendosi funzionalmente, violavano il monopolio pubblico delle trasmissioni su scala nazionale; e infine, dopo una ulteriore sollecitazione della Corte costituzionale (con la sentenza n. 826/1988), e dietro la minaccia di una messa in mora del legislatore, nonché per adempiere obblighi comunitari di recepimento della Direttiva CEE sulle trasmissioni televisive transfrontaliere, con la legge 6 agosto 1990, n. 223, detta legge Mammì dal nome del ministro proponente, fu sancita definitivamente la natura mista del sistema radiotelevisivo italiano.

2. Sintesi della disciplina giuridica dell’e.

Tale legge configura un sistema basato sul principio del concorso di soggetti pubblici e privati nella diffusione di programmi radiotelevisivi sull’intero territorio nazionale, per la realizzazione di principi quali il pluralismo, l’obiettività, l’imparzialità dell’informazione, l’apertura alle spinte ideologiche e sociali.
Il principio fondante del sistema è quello del preminente interesse generale dell’attività di radiodiffusione sonora e televisiva, il che comporta – pur nella introduzione di un principio di pluralismo esterno, ossia di pluralità di soggetti (Antitrust) – una priorità accordata alla società che esercisce il servizio pubblico radiotelevisivo. Tale priorità discende, in effetti, proprio dalla limitatezza dei canali utilizzabili da cui si era tratto argomento legittimante il monopolio pubblico: nel sistema pluralistico, invece, come ha confermato la Corte costituzionale nella sentenza n. 112/1993, la limitatezza richiede l’istituzione di un sistema concessorio per l’esercizio dell’attività radiotelevisiva, cosicché per i privati tale esercizio non costituisce contenuto di un diritto, ma una possibilità accordata dallo Stato e sottoposta a una serie di obblighi di comportamento vincolanti.
In altri termini, per conciliare la scarsità dello spazio di diffusione con le esigenze di garanzia della libertà di espressione, è necessario rendere l’etere, ancorché limitato, fruibile dal maggior numero di utilizzatori, rispettando un generale criterio di minore disparità possibile: il che avviene mediante ricorso a una attività di pianificazione delle radiofrequenze che, attraverso la ripartizione fra i vari servizi, la mappatura del territorio in bacini di utenza aggregati in aree di servizio dei vari impianti di trasmissione, l’assegnazione delle singole frequenze alle varie emittenti, tenda a realizzare la coesistenza del maggior numero di emittenti, salvaguardando gli interessi della collettività nazionale.
Le concessioni, poi, si distinguono per tipologia, in base al tipo di medium (sonora e televisiva), alla estensione (in ambito nazionale o locale) e anche in base alla finalità dell’attività: nel sistema della legge n. 223/90 sono previste, accanto alle concessioni per diffusione cosiddetta commerciale, le concessioni a carattere comunitario, originariamente limitate alle radio, attualmente estese anche alle televisioni, la cui e. si caratterizza, oltre che per l’assenza del fine di lucro, per essere portatrice di un bagaglio ideologico, religioso, sociale o culturale fortemente rilevante, che si esprime attraverso un impegno a diffondere per almeno il 50% del tempo di trasmissione quotidiano programmi autoprodotti, riferiti alle istanze di cui l’emittente è portatrice, e a una netta riduzione, rispetto alle emittenti commerciali, del tempo riservato alla pubblicità, che non può oltrepassare il limite del 5% orario e del complessivo tempo di trasmissione giornaliero (Emittente comunitaria). Va poi ricordato come le emittenti possano, previa autorizzazione, interconnettersi in network e trasmettere in diretta e contemporaneamente, su diversi bacini di utenza, per una durata massima di sei ore al giorno. La legge n. 249/97, istitutiva dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, ha attribuito a questa, tra le altre, anche una competenza in ordine al rilascio delle concessioni, e l’Autorità ha emanato un regolamento (delibera n. 78/98 del 1° dicembre 1998) che, unitamente ai nuovi criteri per tale rilascio, ha individuato varie categorie di emittenti, locali (a carattere informativo, a carattere commerciale, a carattere comunitario, monotematiche a carattere sociale), nazionali (in chiaro commerciali; ad accesso condizionato) ed emittenti di televendite.
Le concessioni sono rilasciate in base alla verifica del possesso di requisiti specifici connessi con l’attività radiotelevisiva già esercitata, quali la potenzialità economica, la ‘qualità’ della programmazione prevista, la presenza sul mercato radiotelevisivo, valutata in base a indicatori quali ore di programmazione e indici di ascolto, l’incidenza dell’autoproduzione sulla offerta complessiva dei programmi, l’utilizzazione di personale dipendente con contratto di lavoro giornalistico, relativamente alle emittenti obbligate a istituire telegiornale o giornale radio registrato secondo le norme della legge sulla stampa, il che qualifica la concezione ‘informativa’ dell’attività di diffusione radiotelevisiva propria del legislatore italiano. La titolarità della concessione comporta una serie di doveri da osservare nell’esercizio dell’attività radiotelevisiva. In primo luogo, si tratta di obblighi relativi alla programmazione: la riserva a favore di produzioni italiane ed europee di una quota maggioritaria nella programmazione di opere cinematografiche; la durata della programmazione, i cui limiti minimi sono otto ore giornaliere e sessantaquattro settimanali per la diffusione locale, rispettivamente dodici e novanta per quella nazionale, con la tenuta di un registro dei programmi e l’obbligo di conservazione trimestrale delle registrazioni delle trasmissioni.
Una disciplina compiuta concerne gli obblighi in materia di trasmissione della pubblicità: in primo luogo, il suo contenuto non deve essere lesivo della dignità umana, discriminatorio delle diversità, offensivo delle opinioni personali, pregiudizievole per la salute pubblica intesa sia in senso soggettivo, sia in senso oggettivo come ‘salute ambientale’.
Per quanto concerne le modalità espressive della pubblicità, essa deve in primo luogo essere riconoscibile: il che comporta il divieto sia della pubblicità indiretta, sia di quella subliminale. Sono posti dei limiti all’interruzione pubblicitaria di opere teatrali, cinematografiche, liriche e musicali, in base alla durata complessiva delle opere, che in casi specifici, tuttavia, possono essere dichiarate dal Garante per la radiodiffusione e l’editoria (oggi dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni) di elevato valore artistico, e dunque soggette a un divieto assoluto di interruzioni pubblicitarie. Si segnalano poi alcune categorie merceologiche per le quali vige il divieto assoluto o un rigore contenutistico: il primo caso concerne i medicinali, mentre il secondo riguarda la pubblicità di bevande alcooliche e quella destinata ai minori.
Sotto il profilo quantitativo, sono fissati i cosidetta indici di affollamento pubblicitario, che si distinguono per categorie di concessioni, e si articolano a seconda che le emittenti trasmettano solo spot, ovvero anche quelle nuove forme di promozione pubblicitaria come le telepromozioni, o ancora effettuino le offerte al pubblico a fini di vendita di prodotti, introdotte nel mondo anglosassone con il termine di teleshopping e qualificate correntemente come televendite. Per i concessionari privati di emittenti televisive in ambito nazionale, i limiti si quantificano nel 18% della programmazione oraria e nel 15% di quella giornaliera, che aumenta al 20% nel caso in cui siano effettuate anche televendite; per le emittenti televisive locali, il limite è fissato nel 20% di ogni ora e di ogni giorno di programmazione, salva una elevazione al 35% ove nella pubblicità siano incluse televendite e telepromozioni; per le emittenti radiofoniche vigono esclusivamente limiti orari, fissati nel 18% per le nazionali e nel 20% per le locali, le quali ultime fruiscono anch’esse della elevazione al 35% qualora effettuino televendite.
Infine, altri principi cui sono assoggettati i concessionari sono costituiti dai doveri di osservanza delle leggi e delle convenzioni internazionali in materia di telecomunicazioni e di utilizzazione delle opere dell’ingegno, dal divieto di programmare opere cinematografiche prima della scadenza del termine biennale di permanenza nel circuito cinematografico; dal divieto di trasmettere film vietati ai minori di diciotto anni e film vietati ai minori di quattordici anni nella fascia oraria compresa tra le 7 e le 22.30; dal divieto di trasmettere programmi contenenti scene di violenza, pornografiche, che inducano all’odio religioso o razziale, ovvero che siano pregiudizievoli per lo sviluppo etico-morale dei minori.
Gli obblighi gravanti sui concessionari sono assistiti da un apparato sanzionatorio la cui gestione è attribuita, a seconda dei casi, al Garante per la radiodiffusione e l’editoria (oggi Autorità per le garanzie nelle comunicazioni) e al Ministro delle comunicazioni, secondo lo schema ordinario, con qualche variazione, dell’irrogazione delle sanzioni amministrative: contestazione degli addebiti e fissazione di un termine per la produzione di giustificazioni, diffida, ordinanza-ingiunzione nel caso di rilevata persistenza delle violazioni.

3. Prospettive

La legge di disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, adottata nel 1990, si è limitata a disciplinare le trasmissioni radiotelevisive via etere, rinviando fuggevolmente a un provvedimento governativo la disciplina della distribuzione via cavo, adottato nel 1991 ma in realtà mai applicato. Tuttavia, già all’epoca della entrata in vigore della disciplina generale in Europa il satellite e il cavo operavano e mostravano le loro potenzialità modificatrici dell’assetto del paesaggio audiovisivo: nondimeno l’Italia, individuata a buon diritto come il Paese precursore del sistema misto radiotelevisivo, ha sempre mostrato di preferire la tradizionale diffusione via etere, dall’offerta ampia e gratuita, piuttosto che le tecnologie di trasmissione a pagamento, siano esse satellitari o cablate, in special modo se tematiche.
Va tuttavia rilevato come la diffusione delle nuove tecnologie trasmissive potrebbe costituire una via d’uscita alla limitatezza dello spettro hertziano delle radiofrequenze, e conseguentemente uno strumento di espansione del pluralismo informativo, da perseguire, come ha fatto rilevare costantemente la Corte costituzionale, nella edificazione del sistema della comunicazione.
È comunque una evidenza, da cui la futura disciplina normativa dell’e. non potrà in alcun modo prescindere, l’interazione tecnica fra diversi supporti di diffusione (cavo, etere terrestre, satellite), le tecnologie di comunicazione interpersonale (telecomunicazioni), l’informatica personale e familiare: elementi destinati, prima o poi, a trasformare il mercato dell’e. radiotelevisiva generalista in una serie di mercati specializzati e tematici, con la conseguente necessità di prevedere una disciplina normativa sufficientemente elastica e ‘generale’, tale da consentire a tutti gli operatori, ormai diversificati nel mezzo di trasmissione, nel genere dei contenuti diffusi e nel pubblico di destinazione, di conservare e veder garantite le proprie specificità in un clima di ‘regolazione’ del paesaggio audiovisivo.